Continuando con mi análisis del Proyecto de Ley de Tierras, revisaré los términos en que se darían la legalización de ocupación de baldíos y la entrega de grandes extensiones de tierra a la agro-industria.
Aunque soy partidaria del desarrollo rural de Colombia y la repotenciación del campo, considero que la forma atropellada con que se está ajustando y tramitando esta Ley vía Fast Track, ni es consistente con los objetivos de la Reforma Rural Integral RRI de La Habana, ni se le da la robustez y soporte necesarios para que el desarrollo del campo garantice bienestar a la población rural más vulnerable.
Los puntos que se encuentran desarrollados a continuación son producto del análisis objetivo y crítico de aspectos del proyecto que han capturado mi interés. Hago énfasis en que mi opinión es propia, no afiliada a ninguna corporación, organización o entidad y he tratado en lo posible de mantenerla desprovista de radicalismos.
Legalización de la ocupación de baldíos
Así como lo reconoce la ANT incluso para extensiones mayores a las establecidas por la ley vigente:
“Se permite legalizar la situación de quienes están ocupando baldíos en extensiones superiores a la UAF (Unidad Agrícola Familiar), y que no necesariamente cumplen con los requisitos de la Ley 160 de 1994 para recibir el título del baldío, entregándoles el dominio de una UAF y el excedente a través de figuras de uso. Para ello se crea la figura de la UPR, Unidad de Producción Rural.”
Adicionalmente según su Artículo 41, el haber sido ocupantes “indebidos” no sería impedimento para ser beneficiario de tierras.
Si bien pueden existir campesinos utilizado baldíos para su subsistencia, y a los que en virtud de su situación de vulnerabilidad es importante ayudarles a sanear la situación jurídica, no es el caso de empresas que han acaparado terrenos para la agro-industria eludiendo la ley.
Existen ejemplos reconocidos de empresas que, burlando abierta y conscientemente la ley, han acumulado baldíos en extensiones mayores a la UAF, así como de empresas que se hicieron a ellos a través de despojadores.
Particularmente en la Altillanura se han presentado casos muy sonados como el de Riopaila, Cargill, Poligrow, la Fazenda, o Aceites Manuelita. Excusarse en que la ley la que está mal y les pone trabas a los empresarios no justifica de manera alguna el proceder deshonesto de éstos y otros grupos económicos.
En momentos en que Colombia desea dejar atrás su tradición de corrupción, hacer de los casos de apropiación indebida de baldíos un “borrón y cuenta nueva” sentaría un muy mal precedente.
Permitirá entrega de grandes extensiones de baldíos de la nación a empresas
Según la Corte Constitucional:
“Los baldíos, son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria”
Pese a que la Ley 160 privilegiaba como beneficiarios a
“hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad”,
también creó las “Zonas de Desarrollo Empresarial”, abriendo la puerta a que tierras baldías fueran entregadas a personas jurídicas, los cuales no son beneficiarios de la reforma agraria según la misma ley. Esta contradicción ha sido aprovechada por las empresas, pero la ley los limitaba a adquirir la tierra por pedazos equivalentes a máximo una UAF y además no permitía el acceso a tierras a personas con elevados patrimonios (máximo mil salarios mínimos mensuales legales). En palabras de la Comisión Colombiana de Juristas,
“Lo que el sector agroindustrial denomina falta de “seguridad jurídica” o de “claridad” radica en que, en torno a las tierras baldías, aplican restricciones que impiden su acumulación”.
Estas incomodidades para las grandes empresas son temas que el Proyecto de Ley pretende “sanear” y corregir.
Según se deduce de la lectura del proyecto, esto se lograría uno, priorizando la entrega y el tipo de acceso a la tierra dependiendo del tipo de zona; dos, eliminando la restricción de entrega por UAFs y creando para ello la UPR y tres, permitiendo el acceso a la tierra sin límite de patrimonio a través de “autorizaciones de uso”. En algunas zonas se entregarán tierras con una extensión máxima de una UAF primero a campesinos, y luego a otros beneficiarios en orden de puntaje y clasificación en el RESO. Pero en aquellas zonas que el proyecto llama “zonas que exigen altas inversiones” tendrían prioridad quienes “demuestren que los proyectos productivos se encuentran debidamente financiados”
Adicionalmente esta Ley modificaría el Código Civil para crear una figura llamada “Derecho Real de Superficie” que, si bien respeta la prioridad establecida por el RESO, lo hace sin límite para la acumulación. Como bien señala el observatorio de tierras en artículo del 1º de mayo publicado por el diario El Espectador va en contravía del Artículo 64 de la Constitución ya que
“se convierte en un mecanismo para que los empresarios y agroindustriales desarrollen sus proyectos productivos a costa de los baldíos de la Nación y de pequeños y medianos propietarios que carezcan de recursos para poner en marcha sus propios proyectos.”
Aún en zonas donde la inversión necesaria escapara del todo a cualquier ambición imaginable por pequeños y medianos agricultores, estas asignaciones deberían tener consideraciones adicionales. Mencionaré cuatro de ellas:
Al no haber titulación sino “autorización de uso” por 20 años, ¿cuál será el estado en el que Colombia recibirá de vuelta esas tierras al cabo de ese tiempo? Si no se está exigiendo estrictas garantías de sostenibilidad a los proyectos, ¿cuál es la visión del Estado frente a las condiciones en que estarán los baldíos de la nación en el 2040? La altillanura, por ejemplo, es un área altamente biodiversa con ecosistemas estratégicos.
El borrador de la Ley indica que:
“las áreas o ecosistemas de interés estratégico para la conservación de los recursos naturales renovables, previa identificación, delimitación y zonificación por parte de las autoridades ambientales respectivas y anterior a la entrada en vigencia del presente decreto” estarán excluidas del Fondo de tierras.
¿Qué pasará entonces con ecosistemas estratégicos que se identifiquen posteriormente? ¿cómo, en palabras de Brigitte Baptiste, se garantizará “el cierre de la cadena económica para volver a criar pollitos”? ¿quién y cómo delimitará entonces las “zonas de alta inversión”? ¿a criterio de un funcionario de la ANT? ¿podrían terminar convirtiéndose en zonas mineras en montañas de difícil acceso? El proyecto no especifica si los proyectos a llevar a cabo en estas zonas serían sólo agropecuarios o no, como sí lo limitaba la ley 160. ¿No debería haber otras autoridades, por ejemplo, ambientales, involucradas en la definición de estas zonas, o al menos el mismo Consejo Directivo de la entidad?
Imagen cortesía de: Agencia de Noticias UN – Universidad Nacional de Colombia
Algunas regiones candidatas a “zonas de altas inversiones” como la altillanura, tienen conflictos de territorialidad que involucran a grupos indígenas. Estas comunidades han sido víctimas de desplazamiento forzado, no sólo por la violencia, sino también por la colonización inversionista. Estas zonas también podrían tener un número importante de reclamantes de restitución. En la altillanura hay a la fecha, en Vichada 6.322 víctimas registradas y sólo 264 con sentencias, y en Meta 211.131, y sólo 2.539 con sentencia. ¿No deberían priorizarse estos casos de restitución y conflictos territoriales antes de autorizar el uso de la tierra a empresas?
Al repartir la tierra en unidades pequeñas (UAF) al campesinado y grandes (UPR) a la empresa, se estaría consolidando legalmente el uso y explotación asimétrico de este factor productivo, y profundizando por ende la inequidad en el uso y disfrute de la misma. Esto no sólo va en contravía del mandato de la Constitución de “acceso progresivo” a la tierra sino también del principio de igualdad:
“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.
La prioridad de las actividades agrícolas para la alimentación está también consagrada por la Constitución en su Artículo 65. Al no restringir el uso de las UPR a la producción de alimentos, se promueve el aprovechamiento de amplias zonas, entre ellas la altillanura, última frontera agrícola de Colombia, no en favor de la seguridad alimentaria sino de industrias como las de bio-combustibles.
La experiencia colombiana ha enseñado a la población a desconfiar de los mega-proyectos con justa razón. Las regiones seleccionadas como “zonas que exigen altas inversiones” por Decreto-Ley, probablemente soportarán un extractivismo intenso de monocultivos, agroquímicos, transgénicos, etc. por dos décadas. Mientras tanto, ¿qué dejarán estos proyectos en materia de justicia social para las regiones? ¿se verán beneficiadas la población local y aledañas, o van a sufrir sólo costos sociales y ambientales como la filtración de agro-químicos a suelos y aguas?
Dar seguridad jurídica al inversionista es una consecuencia y no un fin de la ley; la pobreza, inseguridad y desprotección de la población rural más necesitada debe ser la prioridad. Y dar prioridad va más allá del sólo hecho de atenderlos primero.
La ANT argumenta que en zonas difíciles que exigen altas inversiones de adecuación de tierras, el “dar tierras a grandes, en uso y no en propiedad, no va en detrimento del más pobre”.
¿Están seguros?
Con este Decreto-Ley, el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, está haciendo un esfuerzo sorprendente para cumplir al mismo tiempo con una agenda de implementación del Acuerdo de Paz y con otra agenda de libre-comercio y de apertura de mercados que difícilmente confluyen. Este Proyecto de Ley promueve un campo donde convivan el modelo de economía campesina y a la vez las vastas extensiones de monocultivos extractivistas, sin garantías de sostenibilidad y probablemente no ligados a la seguridad alimentaria, algo que implica un uso y disfrute de la tierra muy desigual.
Un país que no ha logrado reducir sus niveles de desnutrición, donde los niños mueren de hambre, no debería darse el lujo de olvidar que la producción de alimentos debe priorizarse entre las actividades agrícolas, al planear el uso de sus últimas tierras arables disponibles.
Yo me pregunto, ¿puede considerarse ético en las actuales condiciones del proyecto su trámite por vía del fast track?, ¿este modelo mixto será sostenible ambientalmente, socialmente y económicamente, y garantizará realmente una paz estable y duradera?
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* MSc Food Security and Sustainable Agriculture, University of Exeter
Agradecimientos
Agradezco muy especialmente al Profesor Jorge Eduardo Santos, el Señor Jaime Andrés Balaguera y la Srta. Jennifer Romero por sus contribuciones al enriquecimiento de este análisis.
