Ley de Tierras: Las post-verdades de la Agencia Nacional de Tierras

Supe del Proyecto de Ley[1] de Tierras para implementación de la Reforma Rural Integral RRI acordada en La Habana gracias a la carta presentada por algunos congresistas y organizaciones a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final CSIVI[2].

A la luz de la reciente publicación del Proyecto[3], por parte de la Agencia Nacional de Tierras ANT y de dos documentos ABC adicionales que contienen aspectos generales y aclaraciones[4], mi análisis del tema ha ido madurando y deseo compartir mis reflexiones con el fin de aportar al actual debate.

Cuestionaré tres “verdades” presentadas por la ANT relacionadas con: uno, incorporación de las ZIDRES, dos, conexidad con el Acuerdo y uso del fast track, y tres, el OSPR como una evolución de la Reforma Agraria.

Hago énfasis en que mi opinión es propia, no afiliada a ninguna corporación, organización o entidad y he tratado en lo posible de mantenerla desprovista de radicalismos.

1.      Incorporación de Zidres

El documento “Claridades” del ANT dice: “las ZIDRES no se contemplan en este proyecto de Ley”[5] pero el Artículo 80 del borrador sí las menciona explícitamente en su numeral 4:

“figuras de aprovechamiento conforme al uso productivo agropecuario y sostenible del suelo: … 4. Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social, conforme a la legislación vigente para estas”.

El debate en torno a las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social ZIDRES ha sido bastante amplio, sin ir más lejos, la Ley 1776 de 2016 por la cual se reglamentan, fue calificada como “la ley del subdesarrollo rural” por la ONG internacional OXFAM

“porque atenta contra los derechos de los campesinos, campesinas y la pequeña producción agraria; porque legaliza la acumulación irregular de tierras que llevan a cabo tanto personas como empresas; y porque esta concentración aumentaría la desigualdad que hoy sufre Colombia”[6].

Pero como en su momento lo declaró el superintendente de Notariado y Registro, Jorge Enrique Vélez, para el periódico El Colombiano “esta ley es de productividad, no de titularidad”[7].

Para eso las Zidres ya podrían apoyarse en la nueva Ley.

2.      Conexidad con el Acuerdo y uso del fast track

La Corte Constitucional ha especificado tres criterios para el uso de la figura del fast track: “conexidad”, “finalidad” y “estricta necesidad”[8].

Según la carta mencionada, la conexidad del proyecto con el Acuerdo es “cuestionable” porque “varios de los contenidos normativos del proyecto escapan a las disposiciones del Acuerdo, mientras otras claramente lo contradicen”.

Sin embargo, la ANT alega que respeta la concepción de territorio rural del RRI y regula los mecanismos de acceso a la tierra y formalización de la propiedad rural según lo pactado, y que

“adicionalmente se contempla el desarrollo excepcional de otras figuras en las zonas de difíciles condiciones para el desarrollo de agricultura familiar”[9]

Es decir, reconoce que hay “adicionales” a los puntos conexos al Acuerdo. Éstos según la agencia, no van en contravía de lo pactado. Pero siguen siendo adicionales. Y lo de “no ir en contravía de lo pactado” es debatible.

La RRI tiene entre sus consideraciones principales el promover “la desconcentración de la tierra” y “garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural”[10]. Aunque la nueva Ley establece unos criterios para entrega de titulaciones gratuitas para la población vulnerable y les da prioridad como beneficiarios, también contempla criterios para entrega de titulaciones y autorizaciones de uso a personas naturales y jurídicas (empresas) de forma parcialmente onerosa u onerosa, y para esta última no exige límite de patrimonio. En otras palabras, aunque prioriza la entrega de tierras a campesinos, el proyecto también abre la puerta al aprovechamiento de baldíos por parte de grandes terratenientes y empresas. Por lo tanto, hay una contradicción con los dos considerandos de la RRI del Acuerdo de paz mencionados.

La misma ANT reconoce que en el proyecto

Imagen cortesía de: Radio Macondo

“se elimina la prohibición de la acumulación dado que la incertidumbre jurídica ha frenado algunas inversiones especialmente en la altillanura, pues se pretende de la negativa de venta del campesino una vez superados los 7 años, sea natural y espontánea, no forzada y a perpetuidad”[11].

Abiertamente acepta que la ley busca destrabar procesos de acumulación de baldíos en la altillanura, dónde ya hay en curso mega-proyectos sobre los que hay poderosos intereses. Esto prueba la franca contradicción con el ánimo de “desconcentración de la tierra” del Acuerdo. Además, recordemos las palabras de la Corte Constitucional:

“tanto la concentración de la propiedad rural como su atomización constituyen formas viciosas de la tenencia de la tierra” [12]

El proyecto evidencia un esfuerzo por conciliar y armonizar en un único documento, todos los cambios que el presente gobierno considera que el campo colombiano necesita y que según afirma la Abogada Yamile Salinas[13], se basan más en las recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo (MTC) que en la RRI [14]. Para democratizar el acceso a tierras, el proyecto beneficia tanto a pequeños como grandes y propone cambios radicales como la derogación de la actual Reforma Agraria, excediendo los términos del Acuerdo.

Por otro lado, está pendiente verificar la consistencia el proceso con el Capítulo Étnico del Acuerdo. La ANT manifiesta tener programada la consulta previa y añade:

“no es cierto que se reformuló el capítulo sobre territorialidad indígena, al contrario, se mantuvo en exactamente los mismos términos de la Ley 160 de 1994”[15].

Y efectivamente, el capítulo sobre territorios étnicos es copia tan literal del vigente, que se repite el parágrafo de saneamiento del conflicto entre resguardos y zonas forestales al cabo de tres años de vigencia de la ley[16]. Es decir que se propone repetir la revisión del tema, empleando para ello otros tres años. Pero aparte de este capítulo, otros artículos de la Ley 160 que tocan directa o indirectamente a las comunidades indígenas y grupos étnicos también serían derogados. Y el tema étnico no se limita a la derogación de la Ley 160. En la Altillanura aún existen conflictos de tierras con comunidades indígenas desplazadas y que han sido víctimas de la violencia, como es el caso de los Sikuani, Amorúa y Sáliva[17]. Estos terrenos según el proyecto son “zonas que exigen altas inversiones” destinadas a empresas con capacidad de realizar fuertes inversiones[18].

Por todo lo anterior, concuerdo con la carta, la conexidad entendida como una vinculación íntima y estrecha entre ambos documentos es cuestionable, ya que, si bien los puntos pactados en La Habana son contemplados en el proyecto, éste incluye otros aspectos que no se derivan del Acuerdo, que no son pocos, ni ligeros, ni tan en línea con éste. Y aún no está claro cómo se manejará la consulta previa respetando el Capítulo Étnico.

Tampoco se cumple el “criterio de necesidad” para aplicar el fast track, sino que por el contrario es más conveniente un debate nacional amplio.

El hecho de que el proyecto no sólo incorpore los puntos del Acuerdo sino muchos temas “adicionales” y aprovechando las facultades especiales del fast track quiera derogar la Ley de reforma agraria vigente y cambiar el régimen de baldíos a través de una Ley o Decreto-Ley sin dar espacio y tiempo suficiente a la discusión, me parece muy temerario.

3.      Reforma Agraria y “Ordenamiento Social de la Propiedad Rural OSPR”

Según la ANT el OSPR es “una evolución” de la Reforma Agraria[19].

La Reforma Agraria según Rivero y Betancourt (2015):

“es dar las tierras a los que la trabajan, y que necesitan poseer una porción mínima para sobrevivir y lograr en el orden personal y familiar un nivel elemental de subsistencia”[20].

Así por ejemplo la Ley 160 Reforma Agraria vigente, fue concebida para

“eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad … y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales”[21].

Imagen cortesía de: Agencia de Noticias UN – Universidad Nacional de Colombia

El OSPR es a su vez una estrategia que surge del informe de la MTC donde es presentada de la siguiente manera:

“La estrategia de OSPR tiene como objetivo crear las condiciones para que la tenencia de la tierra contribuya a su aprovechamiento eficiente, al crecimiento económico, a la reducción de la pobreza y la desigualdad, al manejo sostenible de los recursos naturales de uso agrícola y a la paz. Esta estrategia debe lograr además ofrecer seguridad jurídica y promover un mercado de tierras transparente y público, administrar la tierra y aprovechar su valor como recurso natural finito”[22].

Como se observa, los conceptos de Reforma Agraria y OSPR tienen un enfoque diferente. Mientras la preocupación principal de la Reforma Agraria es la entrega de tierras al campesino que las trabaja, la del ordenamiento es la del uso eficiente de la tierra y el saneamiento jurídico.

Conclusiones

En mi opinión tres de las afirmaciones de la ANT podrían considerarse como flagrantes “post-verdades”:

1. El proyecto de Ley sí incorpora las ZIDRES.
2. Esos “adicionales” a la RRI van en contravía de sus objetivos de lograr “desconcentración de la tierra” y “garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural”. La “conexidad” del proyecto con el Acuerdo y la “necesidad” del fast track son cuestionables.
3. Es engañoso decir que el OSPR es una evolución de la Reforma Agraria.

Lastimosamente, la insistencia del gobierno en el trámite por fast track impide que se den las discusiones necesarias en torno al proyecto de Ley.

El proceso de paz colombiano es una oportunidad única de cambiar la historia con justicia social para el campo.  Vale la pena cuestionarnos si mezclar otros intereses en la reglamentación que hará posible el cumplimiento de los Acuerdos no causará que los mecanismos de implementación se desvíen de sus intenciones altruistas de consecución de la paz.

* MSc Food Security and Sustainable Agriculture, University of Exeter

Agradecimientos

Agradezco muy especialmente al Profesor Jorge Eduardo Santos, el Señor Jaime Andrés Balaguera y la Srta. Jennifer Romero por sus contribuciones al enriquecimiento de este análisis.

Referencias

[1] Mayo 11, 2017: El proyecto de Decreto-Ley aparentemente pasará a ser parcialmente proyecto de Ley, estoy atenta a la publicación de información completa sobre el (los) nuevo (s) documento (s).

[2] Iván Cepeda Castro and others, ‘Reacciones al borrador del proyecto de Ley “Por la cual se adoptan disposiciones de Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales y se dictan otras disposiciones”’, 18 April 2017 <http://www.coljuristas.org/reacciones-borrador-proyecto-disposiciones-ordenamiento-propiedad-tierras-rurales/> [accessed 20 April 2017].

[3] República de Colombia, ‘Borrador Decreto de Ley de Tierras’ <http://www.agenciadetierras.gov.co/socializacion-y-documentos-ley-de-tierras-y-documentos/> [accessed 30 April 2017].

[4] ANT, ‘Aspectos Generales de Las Iniciativas Contenidas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’ <http://www.agenciadetierras.gov.co/socializacion-y-documentos-ley-de-tierras-y-documentos/>; ANT, ‘Claridades Sobre Algunas Iniciativas Contempladas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’ <http://www.agenciadetierras.gov.co/socializacion-y-documentos-ley-de-tierras-y-documentos/>.

[5] ANT, ‘Claridades Sobre Algunas Iniciativas Contempladas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’, p. 3.

[6] OXFAM, ‘Colombia: Las Falacias Detrás de ZIDRES, Una Ley de “subdesarrollo Rural”’, Oxfam.org <http://oxf.am/ZAym> [accessed 5 January 2017].

[7] Javier Alexander Macías, ‘Ley Zidres: Con Reparos Aun Después de Aprobada’, El Colombiano (Medellín, Colombia, 10 February 2017), section Desarrollo Rural <http://www.elcolombiano.com/colombia/ley-zidres-con-reparos-aun-despues-de-aprobada-DK5905306>.

[8] Corte Constitucional de Colombia, ‘Comunicado No.11’, 2017, p. 3 <http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2011%20comunicado%2009%20de%20marzo%20de%202017.pdf>.

[9] ANT, ‘Claridades Sobre Algunas Iniciativas Contempladas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’, p. 2.

[10] Gobierno de la República de Colom and Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (La Habana, Cuba, 2016) <https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/24-1480106030.11-1480106030.2016nuevoacuerdofinal-1480106030.pdf> [accessed 1 March 2017].

[11] ANT, ‘Aspectos Generales de Las Iniciativas Contenidas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’, p. 2.

[12] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-536/97, 1997, p. 17 (p. 12).

[13] Asesora de Indepaz y consultora externa del Proyecto “Construcción de Memoria Histórica sobre el desplazamiento forzado en Colombia” del Centro de Memoria Histórica

[14] DNP, ‘Misión Para La Transformación Del Campo Colombiano’ <https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx> [accessed 5 February 2017].

[15] ANT, ‘Claridades Sobre Algunas Iniciativas Contempladas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’, p. 1.

[16] República de Colombia, ‘Borrador Decreto de Ley de Tierras’, sec. Artículo 162.

[17] Natalia Orduz, ‘La Altillanura No Está Tan Sola Como Lo Quieren Hacer Creer’, Las 2 Orillas, 14 October 2014 <https://www.las2orillas.co/la-orinoquia-una-tierra-esta-tan-sola-como-dicen/>.

[18] República de Colombia, ‘Borrador Decreto de Ley de Tierras’, sec. Artículo 28.

[19] ANT, ‘Claridades Sobre Algunas Iniciativas Contempladas En El Borrador Del Proyecto de Ley de Tierras’, p. 1.

[20] Cuota exacta: “Tales reformas propician dar el bien a los que trabajan las tierras y necesitan poseer una porción mínima para sobrevivir y lograr en el orden personal y familiar un nivel elemental de subsistencia”. Lic Manuel de Jesús Lucrecia Oramas Rivero and Msc Lidia Lucrecia Betancourt Terry, ‘La reforma agraria, y la seguridad alimentaria. Desafíos en el siglo XXI’, Revista Conrado, 11.50 (2015), sec. Resumen <https://conrado.ucf.edu.cu/index.php/conrado/article/view/242> [accessed 3 May 2017].

[21] República de Colombia, Ley 160 de 1994, 1994, p. 60 (sec. Artículo 1o).

[22] DNP, El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz. Informe detallado de la misión para la transformación del campo TOMO 2, 7 vols (Bogotá, D.C., Colombia: National Planning Department, 2015), ii, p. 209 <https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/Informes-misión.aspx>.